„Adevărul" a obținut poziția oficială a Comisiei de la Veneția asupra celei mai litigioase chestiuni politico-juridice din ultimul an: așa-numitul prag de prejudiciu care ar trebui impus în definirea infracțiunii de abuz în serviciu, prag sub care fapta ar urma să fie dezincriminată penal.
Două decizii ale Curții Constituționale și ordonanța de urgență nr. 13, care a dus la masive proteste de stradă la începutul acestui an, s-au bazat pe o înțelegere eronată a unui raport al Comisiei de la Veneția, organismul juridic al Consiliului Europei. Eroarea de interpretare s-a transformat acum într-o obligație impusă Parlamentului de a reglementa un prag financiar pentru prejudiciile produse prin infracțiunea de abuz în serviciu. La solicitarea ziarului „Adevărul", Comisia de la Veneția a clarificat sfera de aplicare a raportului și sensul concluziilor pe care le-a avut în vedere la întocmirea acestuia.
Cum a apărut pragul
La nivel european, noțiuna de prag la abuzul în serviciu s-a născut în anul 2013, într-un context cu totul special. Consiliul Europei a sesizat că în câteva țări membre - Islanda, Ucraina, Georgia - foști premieri și foști miniștri au fost inculpați penal de către succesorii lor la putere pentru decizii politice care s-au dovedit a fi discutabile. S-a pus așadar problema adoptării unei rezoluții menite a clarifica diferența dintre deciziile pur politice, fie ele și eronate, și faptele penale pe care membrii guvernelor le pot comite.
În pregătirea rezoluției, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a comandat brațului său juridic, Comisia de la Veneția, întocmirea unui raport privind modul în care este reglementată la nivel european infracțiunea de abuz în serviciu. Raportul, intitulat „Relația dintre responsabilitatea politică și cea penală a miniștrilor", se încheia cu o serie de concluzii, dintre care relevante acum sunt următoarele: „Prevederi penale naționale prea largi și prea vagi privind abuzul în serviciu pot fi problematice" și „Prevederile naționale privind abuzul în serviciu trebuie interpretate în sens restrâns și aplicate cu un prag înalt". Rezoluția 1950/2013, adoptată ulterior de APCE și intitulată „Separarea responsabilității politice de cea penală", prelua ca atare cele două concluzii ale Comisiei de la Veneția.
Raportul, în lectură românească
În iunie anul trecut, la sesizarea fostei șefe a DIICOT Alina Bica, Curtea Constituțională a valorificat prima dintre concluziile de mai sus și a decis că definiția infracțiunii de abuz în serviciu este constituțională doar în măsura în care prin sintagma „îndeplinește defectuos" se înțelege „prin încălcarea legii" (și nu a unor acte normative inferioare). Tot atunci, legat de a doua concluzie a Comisiei de la Veneția, CCR făcea observația că în legislația românească nu a existat niciodată un prag de prejudiciu la abuzul în serviciu și că rămâne la latitudinea legiuitorului să decidă asupra acestuia.
În ianuarie anul acesta, ministrul Justiției, Florin Iordache, a elaborat o ordonanță de urgență prin care, invocând decizia CCR și raportul Comisiei de la Veneția, a reglementat un prag financiar al prejudiciului de 200.000 de lei, sub care fapta nu ar mai fi fost incriminată. Ordonanța a fost adoptată de guvern, dar abrogată după câteva zile, în urma unor ample proteste de stradă.
În sfârșit, în iunie anul acesta, la sesizarea fostei soții a lui Liviu Dragnea, Bombonica Prodana, CCR a examinat din nou abuzul în serviciu și ceea ce era anul trecut doar o observație s-a transformat într-o obligație. CCR a statuat că încă de la decizia de anul trecut s-ar fi născut obligația Parlamentului de a reglementa un prag. Actualul ministru al Justiției, Tudorel Toader, pregătește un pachet legislativ în care a anunțat că va reglementa un prag, dar încă nu a găsit o cifră anume. Iar în Parlament s-a aprobat constituirea unei comisii menite să pună în acord legislația penală cu deciziile CCR.
Scrisoarea
În acest context, cotidianul „Adevărul" a solicitat Comisiei de la Veneția clarificări privind concluziile raportului întocmit în 2013. Iată textul solicitării:
„În Codul Penal românesc, prevederea pentru abuz în serviciu este definită astfel: Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o pagubă sau o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică".
În sensul legii penale, prin funcționar public se înțelege orice persoană care are de-a face cu bani publici sau cu autoritate publică: președintele, parlamentarii, premierul, miniștrii, primarii, funcționarii publici profesioniști, administratorii companiilor de stat, magistrații, notarii, executorii judecătorești etc.
Anul trecut, examinând această prevedere, Curtea Constituțională a României a decis că expresia „îndeplinește în mod defectuos" este prea largă și prea vagă și a stabilit că aceasta trebuie interpretată doar prin „îndeplineșște cu încălcarea LEGII" (însemnând un act emis de Parlament, nu norme legale inferioare, precum hotărâri de guvern, ordine de ministru etc.).
În decizia sa, Curtea s-a bazat pe Rezoluția 1950/2013 a APCE și pe raportul Comisiei de la Veneția întocmit în pregătirea amintitei rezoluții. Ambele documente prevăd că „prevederi penale naționale prea largi și prea vagi privind abuzul în serviciu pot fi problematice".
Curtea a observat de asemenea că Rezoluția și raportul conțin urmnătoarea propoziție: „Prevederile naționale privind abuzul în serviciu trebuie interpretate în sens restrâns și cu un prag înalt".
În aceste zile, Parlamentul României lucrează la redefinirea prevederii din Codul Penal privind abuzul în serviciu, cu scopul de a o pune în acord cu decizia Curții Constituționale. În plus față de corectarea caracterului vag al prevederii (prin înlocuirea sintagmei „defectuos" cu „prin încălcarea legii"), unii parlamentari vor să includă în prevedere un prag financiar pentru prejudiciul sau vătămarea produsă, un prag sub care abuzul în serviciu să nu mai fie deloc investigat sau pedepsit. Cifra propusă de parlamentari este de aproximativ 50.000 de euro, societatea civilă cere salariul minim (300 de euro), fiind o întreagă dezbatere aici.
Sunt conștient că Rezoluția 1950/2013 și Raportul Comisiei de la Veneția s-au ocupat strict de responsabilitatea (politică și penală) a miniștrilor - și am citit ambele documente din această perspectivă: ca un instrument de a separa răspunderea politică de cea penală.
Dar rămâne un fapt că legiuitorii români vor să transpună concluziile acestor documente în Codul Penal, și nu în legea privind responsabilitatea ministerială (care este o normă separată). Cu alte cuvinte, ei vor să extindă concluziile asupra tuturor funcționarilor publici (dintre care majoritatea nici nu au de luat decizii politice), și nu doar asupra miniștrilor. Unii observatori spun că aceasta ar putea fi o problemă (mai ales în domeniul achizițiilor publice).
Așadar, în acest context, întrebările noastre sunt: Care este înțelesul real al propoziției „Prevederile naționale privind abuzul în serviciu trebuie interpretate în sens restrâns și aplicate cu un prag înalt? Este acesta un prag financiar? Sau se referă mai degrabă la natura actului pe care un ministru (sau un funcționar public) îl are de îndeplinit? Sau există o altă interpretare a acesteia?".
Răspunsul
Purtătorul de cuvânt al Comisiei de la Veneția, Panos Kakaviatos, ne-a confirmat primirea solicitării și ne-a comunicat că aceasta a fost transmisă persoanei care a supervizat întocmirea raportului.
După câteva zile, am primit răspunsul, pe care îl redăm integral, cu sublinierile pe care au ținut să le facă înșiși oficialii Comisiei de la Veneția:
„Raportul privind relația dintre responsabilitatea politică și penală a miniștrilor se referă, conform titulaturii sale, doar la situația miniștrilor.
Acesta prevede: ... Comisia de la Veneția consideră că prevederile penale naționale privind „abuzul în serviciu", „exces de autoritate" și alte expresii similare trebuie interpretate în sens restrâns și aplicate cu un prag înalt, astfel încât acestea să poată fi invocate în cazuri unde fapta este de natură gravă, cum ar fi de exemplu infracțiuni grave împotriva proceselor democratice naționale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparțialității administrației publice etc. (paragraful 102).
Așadar, decisivă este natura faptei, iar pragul la care se referă nu este în niciun caz unul financiar.
Mai mult, acest prag se aplică desigur doar normelor cu caracter general din legea penală privind abuzul în serviciu, dar nu și la alte infracțiuni precum corupția, spălarea banilor sau abuz de încredere".
***
Comisia de la Veneția este un organism în care sunt reprezentate toate țările membre ale Consiliului Europei. Din partea României, membru titlular al Comisiei este Tudorel Toader, actualul ministru al Justiției, iar membru supleant este Bogdan Aurescu, actualmente consilier prezidențial.
